新版]第十二章里格斯的行政生态实际

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第十二章里格斯的行政生态理论弗雷德里格斯，美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。他1917年出生于中国桂林，1948年获得美国哥伦比亚大学政治学博士学位。后在美国对外政策协会、美国纽约公共行政——政府情报交换所任职。1956年——1956年在印第安纳州立大学任政治学系的教师。从1967年起，他一直担任夏威夷大学东西研究中心的资深专家，同时是斯坦福行为科学高级研究中心的研究员。他曾担任美国比较行政分会的第一任主席。在政治科学和公共一、里格斯与行政生态学行政生态学可看作是生态学与行政学的一个边缘学科，是运用生态学的理论和方法研究公共行政的结果。它借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法，来研究行政系统与其社会环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。公共行政研究中的生态学方法是高斯等人创始的。但是，当时高斯等人的理论和方法并没有引起理论界的重视。里格斯进一步发展了高斯等人的理论，在一个更广泛的范围内分析了行政和经济的、社会的、技术的、政治的以及通讯的因素之间的关系。1957——1973年，里格斯先后发表了《比较公共行政的模式》的论文，《公共行政生态学》、《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》、《泰国：一个官僚政体的现代化》、《发展行政的新领域》和《重访棱柱型社会》等专著。在这些论著里，里格斯从比较的角度，运用生态学的理论与方法，研究发展中国家的行政问题，行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。据此，里格斯把行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。因此，行政生态学的研究范围包括：一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；二是探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发按照里格斯生态行政理论，研究某一国家的行政时，不仅要研究该国行政制度上的特点，更要研究其行政行为的方式；不仅要从行政本身的观点去研究行政，更要扩大范围，立足于该行政系统得以产生的社会大系统，从行政与政治制度、意识形态、价值观念、经济结构、文化心理、历史传统等的相互关系中研究行政。里格斯对行政生态的研究是建立在他对社会的分析的基础之上的。里格斯认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，过渡社会（处于现代工业化社会与传统农业社会两极之间），如现代泰国、菲律宾和19世纪前的英国和法国等；二、里格斯的行政生态理论现代工业化社会（工业化的、生产力高度发展的、社会流动的并且具有有效的政府和行政系统），如现代美国、英国、前苏联等。里格斯通过对泰国和菲律宾等国的行政行为的研究，提出了其著名的三大行政模式并运用物理学光谱分析上的光折射现象和过程对这三种行政模式及其相互关系作了形象的说明。光的折射一束光线通过棱镜的转折过程分为三个阶段，折射前光线是白色的，这时光是融合的；光线进入棱镜，在棱镜内的内部振动，这时既有融合的特点，又有散射的特点，因此被称为棱柱的；最后当光线从棱镜中射出来时，它得到绕射，发出七彩，这个过程物理学中自然光的折射示意图社会的发展过程与之类似，农业社会可以看是融合的，在过度阶段是棱柱的，在工业社会将是处在一个完全衍射的阶段。在此基础上里格斯进而提出三种类型的行政模式并加以说明。在里格斯看来，如同折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混钝未分的，没有明确、细致的社会分工；与之相适应，行政行为与立法、司法、战争、经济等社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，因而行政效率极为低下。里格斯把这种类型的行政称为“融合型行政模式”。白光经过棱柱体的折射后，衍射为红橙黄绿青蓝紫七色光，这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职、互不混杂，讲求的是行政的效率与科学性，里格斯称之为“衍射型行政模式”。介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态是过渡社会，由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素，新旧并存、稻稗混杂。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运作，功能很有限；行政过程仍然受着家庭、家族等各种传统势力的制约，因而行政效率低下。这种情形，农业社会过渡社会现代社会融合型行政棱柱型行政衍射型行政如同折射前的白光：各种光线融合一体衍射光：白光分解为七色光谱如同折射中的光：既有白光特性又有衍射光特点（二）行政生态要素及三种行政模式的生态分析里格斯在《公共行政生态学》1961年一书中，对三种行政模式进行了分析。里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。（1）经济要素，主要是指经济结构（经济运行机制），它是影响一个国家行政的第一位因素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的。（2）社会要素，主要是指各种社会组织，有两大类，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称为“社团”。（3）沟通网，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。沟通网的状况直接影响到一个社会的“动员性”和“同化性”。所谓动员性，是指全社会的人口参与庞大的沟通网的程度；同化性是指全社会的人口与优异分子分享同一的符号、认同于同一的基本价值与目标的程度。里格斯认为，如果一个社会的动员性和同化性都很高，在这种社会里，民众与政府之间有着基本相同的价值观和信念，双方容易沟通，因而比较易于相互信任，互相了解，里格斯称此种社会为“一元化社会”，意指整个社会容易取得一致，上下融为一体。相反，如果一个社会社会动员性和同化性极低，则称该社会为“多元化社会”，意指整个社会分散零散，各自为政，人们之间以邻为壑，互相阻隔。（4）符号系统，指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等”的信念。里格斯认为这种神话提供了政治统治的一种“理论依据”。政治法则，是指一套决定政府结构和统治者的选择方式及其应承担职责等规则；政治典章则是政治法则进一步的具体化、规范化。（5）政治架构则是指政治与行政分离的状况。里格斯认为，政治与行政应是分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。换言之，政治领导行政，而行政则实现政治的目标，政治与行政实际上存在着一种“功能依存关系”。这种依存关系，决定了政治结构也是影响行政生态的 一个重要因素。 2、三种行政模式的生态分析（生态要素对公共行政的影响） 里格斯选择革命前的泰国及古代中国为例，作为融合社会概念的代表。这样的 社会没有功能的划分，只有一个单一的 结构执行许多功能，是所谓“功能扩散 的”社会。这种社会的“融合型”受生 态要素影响分析如下： 传统农业社会的经济结构是“互惠——重配”结构。这种经济结构决定了该社 会的行政只能是一种“重配”的行政制 度，经济结构也就是行政结构、“经济 行为”与“行政行为”是重合的。在融 合模式中，其身份是“高层级”出身的 人可享有各种特权，而不必去管他做了 什么工作，而“低层级”出身的人要想 挤进“高层级”圈子却难乎其难。 家庭所发生的作用是很大的，而社团则微不足道。因此在传统社会中，政府的 行政行为常为一些显赫家庭家族所左 右，任命升迁行政官员时所注重的，主 要不是其能力才干，而是其家庭背景， 这样必然使得官吏的行政行为受制于家 庭而不受制于其所属的行政机构，官吏 首先考虑的是家族的利益而不是公众的 利益。因此，在里格斯看来，融合的行 政，必定是裙带风盛行、结党营私、行 政封闭、效率低下。 里格斯认为，传统社会就是多元化社会。在一个分化为各种互相对立的社会集团 的多元化社会中，行政机关所面对的是 许多敌对的竞争团体，各个团体都以能 代表“功能利益”而自居。这种情形会 阻碍有效的计划之执行。行政机关在任 用、选拔官吏时也遇到同样的情况，由 于不同的语言及宗教团体的存在，社会 中充满了斗争和猜疑，因此政府用人可 能必须运用一种“分配制度”来保证各 个团体的代表额，或者明白地把有些团 在一些传统的社会中，政治神话指在上帝面前人人平等、君权神授、君臣名分 不可逾越等等。其中“君权神授”的政 治神话认为，统治者被认为是神的代理 人，统治者的权威是建立在神意之上的， 人民对统治者的顺从也就是顺从神，人 民意见无足轻重，甚至不起作用。因此， 在这种社会中，整个行政系统便只对专 制统治者负责而不向人民负责，行政的 权威不是来自人民高度的认同感，而是 在传统社会，由于社会结构没有分化，没有专职的行政机构，政治权力与行政 权力是合为一体的，人们无法在“政客” 与“官僚”之间划一界限，从国王到各 级地方官员实际上都是身兼二任的。这 样，由于行政权力与政治权力合为一体， 行政官吏可以不向任何人或任何机关负 责而专横独断，为所欲为。里格斯称此 现象为“官僚政治”。 里格斯认为“官僚政治”的特点是“专横但非有效”，“国王的权力型态虽然 专断恣雎，但其权力幅度却极为有限”， 一方面由于缺少一部专职的“行政机 器”，另一方面没有健全的沟通网，无 法及时了解各方面的情况，故行政效率 极为低下；一方面，人民对于国王与官 吏固然无法加以控制，反过来，从另一 方面看，朝廷对于全国百姓也缺少有效 的控制。 里格斯选择美国为例，作为衍射社会概念的代表。这样的社会建立在普遍 性的原则基础上，高度专门化，每一 个结构都执行一项特殊的功能，是所 谓“功能专一性的”社会。这种社会 的“衍射型”行政受生态要素影响分 析如下： 里格斯认为，现代工业化社会是一种“市场——企业”经济结构。在这种 经济结构下，整个行政制度也市场化、 商品化。最明显的是人事行政，政府 机构与行政官员之间是一种基于契约 的雇佣关系。行政官员出售的是他的 “服务”而换取一定的“职位”。如 果他发现有更好的机会，他可立即卸 冠而去。同理，政府若发现官吏“服 务”的价值不及他的“薪俸”，也可 在里格斯看来，美国公共行政的任何一个领域都为“市场取向”所塑造。 诸如计划、沟通、公共关系、管理等 莫不与市场制度中的情形相类，可以 把美国的行政官署看作是一种市场， 在这个市场里，每个官吏即在以最经 济有效的方法，以完成特定目标最大 限度之实现。 在现代工业社会中，代表着各种不同社会利益的功能性社团也种类繁多，非常 活跃，对社会生活的各个方面都产生重 要影响。尤其与行政的关系非常密切， 彼此之间互相影响、互相作用。一方面， 社团成为各种利益和要求的汇聚点及表 达者，社因变成了一个“媒介”，社会 各阶层、各种利益集团都通过社团向政 府施加压力，影响行政。另一方面，政 府也利用社团来表达自己的目的。政府 在里格斯看来，美国的社团模式提供了特殊有力的聚汇与表达特殊利益的方法， 所以它是一个使官僚组织对人民负责的 重要机关。进而里格斯认为，从更广阔 的观点说，社团模式是任何发达工业社 会所不可或缺的。因为它提供了一个功 能和方法，保证政府对社会各种利益团 体不能忽视而必须予以回应，并且也保 证人民对政府的政策与计划不会冷淡， 而愿意协助合作，以维持工业经济的平 衡与发展。 现代社会是一元化的社会。这非常有利于行政问题解决所需的消息、资料的交 换、表达。因为在一元化社会中，不同 的利益团体可以顺利地凝聚他们的要求， 制作他们的“公共舆论”，并把他们的 需要与事实促使官吏或政客的注意，而 当官吏考虑如何执行法律，或者应该建 议何种政策时，他们也能够作出相当靠 得住的不同方案以及预估它们可能的结 果。就执行法令来说，官吏也应当向公 现代社会如美国，政治神话就是根植于美国人心中的主权在民、人生而平等、 天赋人权神圣不可侵犯等等观念。依据 “主权在民”的政治神话，政府的权威 来自于人民的同意，行政机构只对人民 负责，行政官员必须随时表明他们是真 正的“公仆”，而非执行权力的“官老 爷”，否则他们“逃不了公众的指责， 而舆论也必然会对他们构成一种压力”。 所以里格斯认为，美国的主权在民的 里格斯认为在现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力是有限的，是 受着“非官僚权力”制约的，因此可以 保证较高的行政效率。在里格斯看来， 只有在“非官僚的权力”强大得足以控 制、并奖惩官僚的成绩表现时，以及政 策之执行步骤能很清晰地被规制时，我 们才能期望一个高水准的行政产出的获 棱柱模型是里格斯的模型大焦点之所在。里格斯选择菲律宾为例，作为棱柱社会 概念的代表。按照里格斯的看法，棱柱 社会是这样一个社会：它已达到了一定 程度的分化，以及角色的专门化。这种 专门化对于利用现代技术是必需的，但 不能把这些角色都综合起来。棱柱社会 具有融合和衍射社会的价值模式，是这 两端之间的中间社会。 社会的经济结构是“集市——有限市场”型。在这种社会里，虽然已有了市场化 的“集市”，有了以货币为媒介的交换 行为，但社会经济并未完全商品化，政 治的、社会的、宗教的以及个人地位等 因素仍然强烈地影响着经济行为，也就 是说过渡社会的经济是一种有限的市场 经济。这种经济结构的一个最明显特征 是“价格不可决”，即：商品价格不完 全由其价值决定，而要受到许多非经济 这种“价格不可决”影响到行政方面，最突出的表现是行政职位的授予、荣 誉及薪水的确定，“市场”与“身份” 同时在起作用。在棱柱模式下，“职 位分类”综合了职责与身份、成就与 关系，既要看其能力高低、贡献大小、 绩效如何，又要看其资历深浅、教育 水准，以及家庭地位、社会背景乃至 宗教信仰、种族肤色等等。 在棱柱社会，家族福利、裙带关系和偏袒在分配各种行政职务、履行行政功能 方面起着非常重要的作用。过渡社会在 组织形式上，家庭所扮演的角色异常重 要，社团发展则较脆弱。这与传统社会 类似。政府官员的任命升迁所注重的， 主要不是其能力和才干，而是其家庭和 社会背景。 3社会沟通的渠道比传统社会畅通，但比现代社会的同化性程度低。 4政治符号系统比较复杂，传统社会的符号系统和现代社会的符号系统并存、 主流的符号系统和支流的符号系统并存。 5社会的政治构架表现为政治权力与行政权力的分离未完成，甚至合为一体。 融合型行政 棱柱型行政 衍射型行政 经济因素 社会要素 沟通网 符号系统 政治架构 “互惠——重配”结构 “重配”的行政制度 家庭作用很大 家庭家族左右 政府行政行为 多元化社会 行政中充满摩擦 与误解 ”君权神授“ 行政不对人民负责 政治行政合而为一 ”官僚政治“ “市场——企业”型结构 行政制度市场化 社团繁多，非常活跃 行政与社团关系密切 一元化社会 有助于行政问题的解决 “主权在民” 行政对人民负责 行政是服从于政治的 行政与政治分开 “集市——有限市场” “市场”与“身份”同时 作用于行政 与传统社会类 比传统社会畅通，比现代社会同化 比较复杂，多样并存 政治与行政尚 未完全分离 按照里格斯的看法，棱柱型行政还有三个重要的独特的特征，即：异质性、 重叠性和。 1异质性。里格斯认为，所谓“异质性”，是指一个社会在同一时间里， 同时存在着不同的制度、行为和观点。 过渡社会的多元社区、多元经济形式 以及多元价值使其公共行政具有明显 的多元性，即异质性特点。表现在： 从行政组织方面来看，一方面，中央政府在航空、电子、通讯等部门设有专门 的机构并且配备有现代化的管理设施， 而另一方面，在一些偏远的地区却根本 没有专门的行政机构，在那里，宗族、 宗教、宗派团体支配着一切。 从人事行政方面来看，过渡社会的异质性特点表现为一种奇特的“西化分子反 精英现象”。“西化分子反精英现象” 的出现，进一步加剧了过渡社会公共行 政的“异质性”。 （2）重叠性。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素的影响， 进而造成了公共行政的重叠性特点。在 里格斯看来，公共行政的“重叠性”即 行政机构的重叠现象，具体地说是指， 行政机构并不一定产生其应当局限的功 能，行政行为往往受非行政标准所主宰， 而不受行政标准所决定。当一个行政机 构不能发挥其应有的功能，不能完成其 行政任务时，不得不由另外一些非行政 的组织来完成它的任务。 里格斯认为，这种重叠性是过渡社会的公共行政所特有的现象。在他看来，在 传统的农业社会，由于所有的功能都是 由一个机构来执行的，行政不会出现这 种重叠性现象；在现代化的工业社会， 由于社会机构分工明确、各司其职，行 政也不会出现这种重叠性现象。而在介 于这两者之间的过渡社会，尽管有相当 程度的社会分工，但是其社会分工尚未 达到高度发展的程度；尽管专业化的职 能机构及相应的制度已经建立，但是其 功能尚不能很好地发挥。 在许多发展中国家，虽然有了宪法、议会、政府机关、选举制度等，但是它们 却不能正常地发挥作用，有的甚至成了 一种徒有虚名的“装饰品”。本应该由 它们执行的功能，却不得不由诸如家族、 宗教团体、同乡会、同学会乃至黑社会 组织等非正式组织来执行。于是，合法 的组织成了“影”，而非正式组织却成 了“形”。里格斯认为，这种行政重叠 性必然导致合法机构受控于非法机构以 及派系林立、政出多门、相互扯皮、彼 此排斥等行政行为多元化的恶果。 里格斯认为，过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致其整个行 政系统的。在他看来，所谓 “”，即是指政府所制定的 法令和政策不能付诸实施，形同虚设、 徒有虚名。他认为，任何一种行政制 度都有理论与实践脱节的， 都可以找到政策、法令不能贯彻的事 例，但是只有在像现代泰国和菲律宾 这样的过渡社会，才达到了 他认为，过渡社会公共行政的的首要表现便是宪法的。在泰 国和菲律宾，虽然议员通过公正竞争选 举产生，但是他们对政府的政策根本没 有影响力，国会只是装饰品，议员们的 主要工作只是任用私人。 这种造成了行政权威合法性的危机。过渡社会在变迁过程中，旧的权 力基础——神圣的君主权力已经逐渐消 解，替代的人民主权的权力基础没有生 成起来。这种权力基础的危机影响了统 这种合法性的缺乏，不仅使社会经常反抗政府的非法之治，而且官僚结构内部 也因为没有主权权力者的监督和潜在的 制约而很容易发生非法的权力斗争。同 时，由于议会不能有效地行使制定法律 的权力，这使得行政官僚在政策制订中 扮演着更为活跃的角色。他们努力地并 且不得不努力地去影响目标与政策，这 种行政对政治决策大量干预的现象，基 本上动摇了行政与政治分开的原则。 里格斯认为，这将在官僚集团中造成政治斗争，并由此形成多种“小帝国”。 这种派别的存在致使行政的性质受到根 本歪曲，任命与升迁不再取决于能力与 资格，而取决于是否有利于加强对“小 帝国”的控制。官僚间的政治比重越高， 则诸如效率、理性等纯行政标准便可能 越低（行政政治化）。与行政政治化相 关的一个现象是程序的仪式化，即过去 所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固 定成为一种内在的价值。 里格斯认为，一旦与官僚权力相接触，就会产生许多矛盾和弊病。 首先，一方面官僚完完全全地墨守成规，另一方而他们则常常蔑视法令，他们可 以随意作决定，而不受任何有效政治控 制的约束。 其次，深深地影响行政行为的品质，促使愈演愈重：倘若政 策、法令普遍被侵犯，那么行政贪污的 机会也必然会随之增加，同时在政策、 法令不能得以有效贯彻、执行的情况下， 第三，成就取向很有限。在过渡社会中，虽然依门第、种族、身份等关系的用人 标准已经被放弃，一种以成就为取向的 考试制度已经建立起来，但是，往往因 为整个人事政策是不确定的，因此，要 决定怎样考试才能测验一个人的真才实 学，则是相当困难的，而这一时期，社 会又十分重视证书与文凭，所以出现了 有人专为文凭而考试的不良倾向。 凡此种种，在里格斯看来均为所导致的后果。 三、简短评价 里格斯的行政生态理论，公共行政学科研究产生重大的影响。传统组织理论主要强调组织原则，而关于行 为的理论则集中研究组织中人们的行为。而生态理论 则强调行政和它的环境的相互作用。在内容和分析方 面，里格斯的生态方法涉及到了较广泛的领域，并采 用了行政系统的整合方法。 他的方法和模型有助于我们理解发展中国家的行政进程。虽然在实践中要找出 他的行政模型是困难的，但它们的确有 助于我们理解现实，为分析、理解发展 中国家行政系统提供了一个机会。它有 助于我们深入进行建立在生态的方法基 础上的研究。 第一，他的行政理论模型源于西方国家，主要是起源于美国，因而他的行政理论 的坐标是西方，它是用西方的标准和概 念来分析发展中国家的状况，并非是他 所谓“非价值判断”的分析。因而里格 斯的二种行政模式并不是对所有的体制 都同样有用和有效。 第二，里格斯的生态环境分析显然缺乏完整性。他热衷于构建模式，而忽视对 整个行政生态环境作系统的考察；他只 列举五种生态因素加以分析，但还有一 些基本因素，甚至比这五种因素更重要 的因素被他遗忘了。 第三，里格斯自由随便地创造了新的术语来解释他的思想，他也给许多已经在 使用着的术语提出了不同的意见。

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